Nordrhein-Westfalen hat es wieder getan. Mit einem Runderlass verpflichtet das Innenministerium die Kreispolizeibehörden nunmehr förmlich darauf, die Maßstäbe des sogenannten „Schlüsselurteils" des OVG Münster (Urteil vom 30.08.2023 – 20 A 2384/20) als verbindlichen Vollzugsmaßstab bei Aufbewahrungskontrollen, Erlaubnisverfahren und Zuverlässigkeitsprüfungen anzulegen. Was als Begründungselement einer Einzelfallentscheidung begann, wird damit endgültig zur landesweiten Quasi-Norm erhoben – ohne dass sich am Waffengesetz oder an der Allgemeinen Waffengesetz-Verordnung auch nur ein Komma geändert hätte. Für die Sportschützen, Jäger und sonstigen Legalwaffenbesitzer in NRW ist das mehr als ein Ärgernis. Es ist ein rechtsstaatliches Problem.
Worum es geht
Zur Erinnerung: Das OVG Münster hatte 2023 über den Fall eines Jägers zu entscheiden, bei dem eingebrochen worden war. Der Waffenschrank selbst entsprach den gesetzlichen Anforderungen und blieb unversehrt – die Täter fanden jedoch die Schlüssel in einem rund 40 Kilogramm schweren, doppelwandigen Stahltresor, der nicht zertifiziert war. Das Gericht formulierte daraufhin den Satz, der seither die Runde macht: Schlüssel zu einem Waffenschrank seien in einem Behältnis aufzubewahren, das seinerseits den gesetzlichen Sicherheitsstandards für die Aufbewahrung der Waffen und Munition entspricht. Der Schlüssel sei das „schwächste Glied der Kette".
Gern übersehen wird dabei: Der Waffenbesitzer hat den Prozess gewonnen. Das OVG hob den Widerruf seiner waffenrechtlichen Erlaubnisse auf – gerade weil weder Gesetzgeber noch Rechtsprechung derartige Anforderungen jemals formuliert hatten und sich einem juristischen Laien eine solche Pflicht nicht aufdrängen musste. Die Behörde hat verloren, der Bürger hat obsiegt. Ausgerechnet aus dieser Entscheidung leitet die nordrhein-westfälische Verwaltung nun einen flächendeckenden Vollzugsauftrag zulasten der Bürger ab.
Damit nicht genug: Bei der vielzitierten Aussage zur Schlüsselverwahrung handelt es sich um ein bloßes obiter dictum – eine Nebenbemerkung des Gerichts, die den Ausgang des Verfahrens gerade nicht getragen hat. Entscheidungstragend war allein die Prognose zur Zuverlässigkeit, und die fiel zugunsten des Klägers aus. Ein obiter dictum entfaltet keine Bindungswirkung – weder für andere Gerichte noch für die Verwaltung und erst recht nicht für den Bürger. Wenn Verwaltungsbehörden das vom Gericht nebenbei Gesagte gleichwohl als Rechtssetzung begreifen und zum Maßstab ihres Vollzugs machen, sind sie nicht nur auf dem falschen Weg – sie handeln schlichtweg rechtswidrig.
Kein Gesetz, keine Verordnung – aber ein Erlass
Die Aufbewahrung von Waffen und Munition ist in § 36 WaffG und § 13 AWaffV detailliert geregelt – bis hin zu Widerstandsgraden, Gewichtsgrenzen und Verankerungspflichten. Zur Aufbewahrung des Schlüssels schweigen beide Normen. Das ist keine planwidrige Lücke, sondern eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, dem verantwortungsbewussten Waffenbesitzer hier einen Gestaltungsspielraum zu belassen. § 36 Abs. 5 WaffG enthält sogar eine ausdrückliche Verordnungsermächtigung, mit der das Bundesinnenministerium die Aufbewahrungsanforderungen jederzeit konkretisieren könnte. Davon wurde – in Kenntnis der gesamten Debatte – bis heute kein Gebrauch gemacht.
An dieser Stelle greift der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes: Eingriffe in Grundrechte – und die Pflicht zur Anschaffung neuer zertifizierter Behältnisse unter Androhung des Erlaubniswiderrufs ist ein solcher Eingriff – bedürfen einer parlamentsgesetzlichen Grundlage. Hinzu kommt ein verfassungsrechtlicher Gesichtspunkt, der in der Debatte bislang zu kurz kommt: Das Waffenrecht unterliegt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 GG der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die Länder haben hier – anders als in weiten Teilen des Gefahrenabwehrrechts – keinerlei eigene Regelungsbefugnis. Wenn nun ausgerechnet ein Landesinnenministerium per Erlass materielle Anforderungen an die Waffenaufbewahrung aufstellt, die weder im Waffengesetz noch in der AWaffV stehen, maßt sich die Exekutive eines Landes eine Rechtssetzung an, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht einmal dem Landesparlament zustünde. Ein Urteil ist kein Gesetz. Ein Runderlass erst recht nicht. Er bindet die nachgeordneten Behörden, nicht aber den Bürger. Wenn die Exekutive gleichwohl den Eindruck erweckt, es gelte eine neue Rechtslage, und Verstöße mit Widerruf, Bußgeldern bis 10.000 Euro und Strafverfahren bewehrt, dann setzt sie sich faktisch an die Stelle des Bundesgesetzgebers.
Die Rechtsprechung ist alles andere als einheitlich
Der Runderlass suggeriert eine gefestigte Rechtslage, die es nicht gibt. Zwar hat sich das OVG Sachsen der Münsteraner Linie angeschlossen (Beschluss vom 18.12.2023 – 6 B 61/23). Das OVG Lüneburg hat der Konstruktion jedoch mit Urteil vom 27.05.2024 (11 LB 508/23) in bemerkenswerter Deutlichkeit widersprochen: Der Wortlaut der Vorschriften gebe nicht her, dass Schlüssel zu Waffenschränken in Behältnissen nach den technischen Standards des § 13 AWaffV aufzubewahren seien. Und der Senat legte den Finger in die logische Wunde des „schwächsten Glieds": Konsequent zu Ende gedacht müsste auch der Schlüssel zum Schlüsseltresor wiederum in einem normgerechten Behältnis verwahrt werden – eine Endloskette, die die Absurdität der Konstruktion offenlegt.
Auch die versammelte Fachwelt hat der Entscheidung ein vernichtendes Zeugnis ausgestellt: Der Deutsche Jagdrechtstag – das jährliche Forum der auf das Jagd- und Waffenrecht spezialisierten Juristen aus Anwaltschaft, Verwaltung, Justiz und Wissenschaft – hat einstimmig beschlossen, dass das Urteil des OVG Münster juristisch nicht haltbar ist. Nach den Empfehlungen des Deutschen Jagdrechtstags überschreitet die Grundannahme, ein Schlüssel sei auf demselben Sicherheitsniveau zu verwahren wie die Waffen selbst, die Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung und findet im geltenden Recht keine Grundlage. Sie beruht auf einer unzulässigen Analogie zu § 13 AWaffV – denn angesichts der Generalklausel des § 36 Abs. 1 WaffG und der Verordnungsermächtigung des § 36 Abs. 5 WaffG fehlt es bereits an einer unbewussten Regelungslücke. Die Festlegung weitergehender Anforderungen an die Schlüsselaufbewahrung ist dem Gesetz- und Verordnungsgeber vorbehalten. Deutlicher kann ein einmütiges Votum der Fachjuristen kaum ausfallen. Und die Mehrzahl der Bundesländer, von Bayern über Niedersachsen und Hessen bis Hamburg, wendet die Münsteraner Maßstäbe bewusst nicht oder nur als Einzelfallgesichtspunkt an. Es ist dasselbe Bundesgesetz, das in Düsseldorf offenbar etwas anderes bedeutet als in Hannover oder München. Ein bundeseinheitlich geregeltes Rechtsgebiet zerfällt so in einen Flickenteppich – zulasten derjenigen, die sich seit Jahrzehnten rechtstreu verhalten.
Was der Erlass in der Praxis anrichtet
Die praktischen Verwerfungen sind erheblich. Wer einen bestandsgeschützten Schrank der Stufe A oder B nach VDMA 24992 mit Schlüsselschloss besitzt, muss nun entweder ein zusätzliches zertifiziertes Behältnis mit Zahlen- oder Biometrieschloss anschaffen, den vorhandenen Schrank kostspielig umrüsten lassen – mit dem Risiko, dabei die Zertifizierung zu verlieren – oder gleich neu kaufen. Der gesetzlich verbürgte Bestandsschutz für Altschränke wird damit durch die Hintertür entwertet. Besonders augenfällig wird der Widerspruch beim klassischen A-Schrank mit B-Innenfach: Der Schlüssel zum höherwertigen Innenfach dürfte konsequenterweise nicht einmal im eigenen Schrank liegen.
Verschärfend kommt der Vollzug hinzu: Die Kreispolizeibehörden kontrollieren in der Regel unangekündigt vor Ort, verlangen Nachweise vorrangig in Form aussagekräftiger Kaufbelege – die bloße Erklärung des Erlaubnisinhabers genügt ausdrücklich nicht – und bei nicht anforderungsgerechter Aufbewahrung ist ein Widerrufsverfahren einzuleiten. Eine Nachbesserung, etwa durch den nachträglichen Kauf eines geeigneten Behältnisses, soll dann nicht mehr möglich sein. Man halte sich die Schieflage vor Augen: Dem Kläger des Ausgangsverfahrens billigte das OVG Vertrauensschutz zu, weil die Anforderungen zuvor niemand kannte. Dem Waffenbesitzer, der heute in eine Kontrolle gerät, wird nicht einmal die Chance zur Korrektur eingeräumt.
Und wozu das alles? Der Fall, der die Debatte auslöste, zeigt gerade nicht das Versagen der Legalwaffenbesitzer, sondern das Funktionieren des Systems: Der Schrank hielt stand. Die Kriminalitätsstatistik zeigt seit jeher, dass Legalwaffenbesitzer zu den rechtstreuesten Bevölkerungsgruppen zählen und Straftaten mit legalen Waffen die absolute Ausnahme sind. Ein messbarer Zugewinn an öffentlicher Sicherheit ist von der Schlüsseldoktrin nicht zu erwarten – wer in eine Wohnung einbricht und dort zwei zertifizierte Behältnisse vorfindet, wird durch das zweite so wenig aufgehalten wie durch das erste. Der einzige verlässliche Profiteur des Erlasses ist deshalb nicht die öffentliche Sicherheit, sondern die Industrie: die Hersteller von Waffenschränken und von Tresoren für Waffenschrankschlüssel, denen die Verwaltung soeben einen Absatzmarkt von zigtausenden Zwangskunden beschert hat. Sicherheitspolitik, deren greifbarster Effekt in den Auftragsbüchern der Tresorbranche steht, sollte sich die Frage nach ihrer Verhältnismäßigkeit gefallen lassen. Wer die innere Sicherheit stärken will, findet lohnendere Adressaten als Sportschützen, die ihre Waffen ordnungsgemäß in zertifizierten Tresoren verwahren.
Die politische Frage: Sonntagsreden auf dem Schützenfest, Gängelband im Alltag
Über das Juristische hinaus muss die politische Frage erlaubt sein: Meint es die Landesregierung ernst mit dem, was ihre Vertreter Jahr für Jahr auf Mitgliederversammlungen, Jubiläen und Schützenfesten verkünden? Nordrhein-Westfalen ist das Land der Schützen – hunderttausende Sportschützen, Jäger und Mitglieder von Bruderschaften und schießsportlichen Vereinigungen, die Brauchtum, Ehrenamt und gelebte Sicherheitskultur verkörpern. Kaum ein Festzelt, in dem nicht Vertreter der Landespolitik die Bedeutung des Schützenwesens beschwören. Im Verwaltungsalltag jedoch führt dasselbe Land dieselben Bürger ununterbrochen und – wie gezeigt: ohne gesetzliche Grundlage – am Gängelband.
Währenddessen besteht die eigentliche Bedrohungslage fort und wächst sogar an: der illegale Waffenbesitz und der professionelle Handel mit illegalen Waffen. Wie dramatisch diese Problematik in Nordrhein-Westfalen zu Tage tritt, zeigt der Remscheider Fall, der derzeit vor Gericht verhandelt wird: Hinter der Fassade eines privaten Waffenmuseums, verborgen hinter Geheimtüren, Zwischenwänden und versteckten Schließmechanismen, stellten die Ermittler rund 300 scharfe Schusswaffen sicher – darunter Kriegswaffen in einem Umfang, der als einer der größten derartigen Funde in der Bundesrepublik seit 1945 gilt. Als mutmaßliche Abnehmer werden Kunden aus dem Bereich der Organisierten Kriminalität vermutet. Ein Arsenal dieser Größenordnung entsteht nicht unter den Augen der Waffenbehörden – es entzieht sich ihren Kontrollinstrumenten von vornherein vollständig. Es drängt sich der Verdacht auf, dass hier ein Ablenkungsmanöver gefahren wird: Weil das Land das Problem des illegalen Waffenmarktes nicht in den Griff bekommt, demonstriert es Handlungsfähigkeit dort, wo es am einfachsten ist – bei den registrierten, überprüften und kontrollierbaren Legalwaffenbesitzern. Jede Arbeitsstunde, die Waffenbehörden darauf verwenden, ob der Schlüssel eines unbescholtenen Sportschützen im richtigen Behältnis liegt, fehlt bei der Bekämpfung derjenigen, die Waffen besitzen und handeln, ohne je eine Behörde von innen gesehen zu haben. Sicherheitspolitik, die den messbaren Erfolg beim rechtstreuen Bürger sucht, weil sie ihn beim Kriminellen nicht erzielt, verfehlt ihren Auftrag – und verspielt das Vertrauen von hunderttausenden Wählerinnen und Wählern, die zu Recht erwarten, dass Festzeltreden und Verwaltungshandeln nicht zwei verschiedene Sprachen sprechen.
Position des BDMP und Empfehlung für die Praxis
BDMP-Präsident David Brandenburger bringt es auf den Punkt: „Unsere Mitglieder sind Sportschützen, die jede Überprüfung bestehen, jede Auflage erfüllen und ihre Waffen seit Jahrzehnten vorbildlich verwahren. Wer diesen Menschen per Erlass Pflichten auferlegt, die kein Gesetz kennt, und ihnen zugleich mit dem Entzug ihrer Erlaubnisse droht, betreibt keine Sicherheitspolitik – er beschädigt das Vertrauen in den Rechtsstaat. Wir erwarten von der Landesregierung, dass sie den Erlass zurücknimmt und ihre Energie dorthin lenkt, wo die Gefahr tatsächlich liegt: in den illegalen Waffenmarkt."
Der BDMP fordert das Innenministerium NRW auf, den Runderlass zurückzunehmen und stattdessen dort anzusetzen, wo Rechtsklarheit allein entstehen kann: beim Bundesgesetzgeber. Wenn der Verordnungsgeber Anforderungen an die Schlüsselverwahrung für erforderlich hält, mag er sie auf der Grundlage des § 36 Abs. 5 WaffG normieren – transparent, bundeseinheitlich, mit angemessenen Übergangsfristen und unter Wahrung des Bestandsschutzes. Bis dahin gilt: Verwaltungshandeln, das ein Begründungselement eines Einzelfallurteils zur Rechtsnorm umdeutet, verdient den entschiedenen Widerspruch der Verbände – und im Einzelfall die gerichtliche Überprüfung.
Unseren Mitgliedern raten wir gleichwohl zu nüchternem Pragmatismus: Wer in NRW von einer Aufbewahrungskontrolle oder gar einem Widerrufsverfahren betroffen ist, sollte keine Alleingänge unternehmen, sondern anwaltlichen Rat einholen. Denn am waffenrechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff hängt alles – WBK, gegebenenfalls Jagdschein und Revier. Zugleich gilt: Ein Zahlenschloss oder ein zertifiziertes Schlüsselbehältnis nimmt der Behörde jeden Angriffspunkt. Die Entscheidung, ob man dem Druck nachgibt oder seine Rechtsposition verteidigt, bleibt eine persönliche – der BDMP steht seinen Mitgliedern in beiden Fällen zur Seite.
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Rechtsanwalt Christian Teppe ist Anwalt des BDMP e.V., Fachanwalt für Agrarrecht und bundesweit im Waffen- und Jagdrecht tätig. www.teppe.de
